ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)’affaire T‑578/18,,8 juillet 2020 (*) CA Consumer Finance, établie à Massy (France),Banque centrale européenne (BCE), 

 Antécédents du litige

1        La requérante, CA Consumer Finance, est un établissement de crédit français soumis à la surveillance prudentielle directe de la Banque centrale européenne (BCE).

2        Le 10 avril 2017, l’unité d’enquête de la BCE a envoyé à la requérante une communication des griefs au titre de l’article 126, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) no 468/2014 de la BCE, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1). La BCE reprochait à la requérante d’avoir classé dans ses instruments de fonds propres de base de catégorie 1 (ci-après « CET 1 ») des instruments de capital sans obtenir l’autorisation préalable de l’autorité compétente, en violation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1, rectificatifs JO 2013, L 208, p. 68, et JO 2013, L 321, p. 6). 

3        Le 12 mai 2017, la requérante a présenté ses observations écrites sur la communication des griefs.

4        Le 9 août 2017, l’unité d’enquête de la BCE a transmis à la requérante un projet de décision, afin de lui permettre de présenter ses observations écrites. 

5        Le 10 août 2017, la requérante a sollicité de la BCE une extension du délai pour présenter ses observations. Le 11 août 2017, la BCE a partiellement fait droit à cette demande en étendant ledit délai jusqu’au 30 août 2017.

6        Le 30 août 2017, la requérante a présenté des observations écrites sur ce projet de décision qui lui avait été communiqué.

7        Le 16 juillet 2018, la BCE a adopté la décision ECB/SSM/2018-FRCAG-77, prise en application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63), et imposant à la requérante une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 200 000 euros pour violation continue des exigences de fonds propres prévues à l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 (ci-après la « décision attaquée »).

8        En premier lieu, la BCE a retenu l’existence d’un comportement infractionnel à l’encontre de la requérante. Elle a estimé qu’il découlait de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013 que les établissements de crédit ne pouvaient répertorier leurs instruments de capital comme des instruments de CET 1 qu’après avoir obtenu l’autorisation préalable de l’autorité compétente.

9        À cet égard, la BCE a réfuté l’argumentation de la requérante tirée de ce que les actions ordinaires figuraient sur la liste publiée par l’Autorité bancaire européenne (ABE), en application de l’article 26, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 575/2013 (ci-après la « liste publiée par l’ABE »). Elle a estimé, en substance, que la présence d’un instrument sur cette liste ne dispensait pas un établissement de crédit d’obtenir l’autorisation préalable de l’autorité compétente en application de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013. 

10      La BCE a relevé que la requérante avait procédé, les 6 et 29 juin 2016, à deux émissions d’actions ordinaires. Elle lui reprochait d’avoir, sans son autorisation, classé ces instruments de capital parmi ses instruments de CET 1 dans ses déclarations trimestrielles consolidées sur les fonds propres et les exigences de fonds propres (ci-après les « déclarations COREP ») entre le deuxième et le quatrième trimestre 2016.

11      La BCE a également rappelé que la requérante avait présenté le 24 mai et le 6 juillet 2016 des demandes d’autorisation de classer chacune de ses émissions dans ses instruments de CET 1. Les deux autorisations ont été accordées par la BCE le 4 janvier 2017.

12      La BCE en a déduit que la requérante n’avait pas respecté l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 du 30 juin au 31 décembre 2016, en classant des instruments de capital parmi ses instruments de CET 1 sans l’autorisation de l’autorité compétente, et que cette infraction avait été commise, au moins, par négligence.

13      En deuxième lieu, la BCE a infligé une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 200 000 euros à la requérante, en raison de son comportement infractionnel. Elle a souligné que, en application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, elle était en droit d’infliger une sanction pécuniaire administrative en cas d’infraction à une exigence découlant d’actes pertinents directement applicables du droit de l’Union européenne pour laquelle les autorités compétentes étaient habilitées à imposer des sanctions pécuniaires administratives en vertu des dispositions pertinentes du droit de l’Union. Elle a ajouté que, en application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1024/2013, les sanctions appliquées devaient être « efficaces, proportionnées et dissuasives ».

14      En ce qui concerne la gravité de l’infraction, la BCE a pris en compte le fait que les instruments de capital en cause représentaient 224 points de base du ratio de CET 1 de la requérante au 31 décembre 2016 et que la violation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 avait eu lieu à l’occasion de trois périodes de déclarations trimestrielles consécutives en 2016. Elle a estimé que l’infraction avait été commise au moins par négligence et relevé que la requérante avait connaissance des exigences impliquées par l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. 

15      À titre de circonstances atténuantes, la BCE a pris en compte le fait que, à la suite de la demande qui avait été effectuée par la requérante, elle l’avait autorisée à classer ses émissions d’actions ordinaires parmi ses instruments de CET 1 et que sept mois s’étaient écoulés entre la présentation de la demande par la requérante et l’autorisation qu’elle avait délivrée.

16      La BCE a considéré qu’une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 200 000 euros, représentant environ 0,001 % du chiffre d’affaire annuel du groupe dont relevait la requérante, constituait une sanction proportionnée. 

17      En troisième lieu, la BCE a décidé la publication de la sanction pécuniaire administrative infligée, sans anonymisation du nom de la requérante, sur son site Internet. Elle a estimé que les circonstances mises en exergue par la requérante pour soutenir qu’une telle publication compromettrait gravement sa réputation et sa position sur le marché étaient purement hypothétiques, vagues et génériques et ne permettaient, dès lors, pas de démontrer que ladite publication lui occasionnerait un préjudice disproportionné au sens de l’article 132, paragraphe 1, sous b), du règlement-cadre MSU.

 Procédure et conclusions des parties

18      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 septembre 2018, la requérante a introduit le présent recours. 

19      La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, l’affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, lequel a été affecté à la deuxième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.

20      Sur proposition de la deuxième chambre du Tribunal, celui-ci a décidé, en application de l’article 28 de son règlement de procédure, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.

21      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. 

22      Par décision du 6 janvier 2020, le président de la deuxième chambre élargie a décidé, les parties entendues, de joindre la présente affaire aux affaires T‑576/18 et T‑577/18 aux fins de la phase orale de la procédure. 

23      Lors de l’audience du 21 janvier 2020, les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal. Lors de cette audience, il a été demandé à la BCE de répondre par écrit à une question du Tribunal et à la requérante de soumettre des observations sur cette réponse. Les parties ont déféré à cette demande dans les délais impartis. 

24      Par décision du 2 mars 2020, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a clos la phase orale de la procédure.

25      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision attaquée ;

–        condamner la BCE aux dépens. 

26      La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner la requérante aux dépens.

 En droit

27      À l’appui du recours, la requérante avance deux moyens.

28      Le premier moyen est présenté comme étant tiré d’un excès de pouvoir entachant la décision attaquée. Ce moyen est constitué de trois branches. La première branche est prise d’une violation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. La deuxième branche est tirée d’une violation de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 et du principe de sécurité juridique. La troisième branche porte sur la proportionnalité de la sanction pécuniaire administrative imposée à la requérante. 

29      Par un second moyen, la requérante reproche à la BCE d’avoir violé son droit d’être entendue, en ce qu’elle aurait fondé la décision attaquée sur des griefs non explicités au cours de la procédure administrative.

30      Ainsi qu’il a été souligné aux points 8 à 17 ci-dessus, la BCE, dans la décision attaquée, premièrement, a constaté l’existence d’une infraction de la part de la requérante, deuxièmement, lui a infligé une sanction pécuniaire administrative en répression de cette infraction et, troisièmement, a prévu la publication de cette sanction pécuniaire administrative sur son site Internet.

31      Le Tribunal estime opportun de distinguer selon que les critiques de la requérante portent sur la constatation d’une infraction à son égard ou sur l’imposition d’une sanction pécuniaire administrative. 

 Sur la légalité de la décision attaquée en ce qu’elle retient une infraction à l’encontre de la requérante

32      Par la première branche du premier moyen, la requérante soutient, en substance, que, en retenant l’existence d’une infraction à son égard, la BCE a méconnu l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. En outre, dans le cadre du premier grief de la deuxième branche du premier moyen, elle estime que la BCE a violé l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 en considérant qu’elle avait commis une infraction, au moins, par négligence. Enfin, par son second moyen, présenté à titre subsidiaire, la requérante soutient, en substance, que la conclusion de l’existence d’une infraction, dans la décision attaquée, se fonde sur des éléments à l’égard desquels elle n’a pas eu la possibilité de faire valoir son point de vue au cours de la procédure administrative, ce qui serait constitutif d’une violation de son droit d’être entendue. 

 Sur la première branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit dans l’interprétation et l’application de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013

33      La requérante fait valoir que la BCE a commis une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, dans sa version applicable à l’époque des faits qui lui sont reprochés.

34      Au point 3 de la décision attaquée, la BCE a considéré que l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013 imposait à la requérante d’obtenir l’autorisation préalable de l’autorité compétente avant de classer ses émissions d’actions ordinaires en instruments de CET 1, même si cette catégorie d’instruments de capital figurait sur la liste publiée par l’ABE, en application du troisième alinéa de cette disposition. 

35      Il convient d’observer que l’article 26 du règlement no 575/2013 porte sur les instruments de CET 1. Plus particulièrement, son paragraphe 3 concerne l’évaluation, par les autorités compétentes, de la question de savoir si les instruments que les établissements de crédit répertorient comme des instruments de CET 1 satisfont aux critères de l’article 28 ou, selon le cas, de l’article 29 du règlement no 575/2013. Cette disposition prévoit un régime particulier pour les instruments de capital. 

36      Ainsi, l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, dans sa version applicable au litige, dispose ce qui suit :

« Les autorités compétentes évaluent si les émissions d’instruments de [CET 1] respectent les conditions énoncées à l’article 28 ou, selon le cas, à l’article 29. En ce qui concerne les émissions postérieures au 28 juin 2013, les établissements répertorient les instruments de capital comme des instruments de [CET 1] uniquement après accord des autorités compétentes, qui peuvent consulter l’ABE.

Pour les instruments de capital, à l’exception des aides d’État, que les autorités compétentes considèrent comme éligibles à la classification comme instruments de [CET 1,] mais pour lesquels, selon l’avis de l’ABE, il est sensiblement difficile d’établir si les conditions énoncées à l’article 28 ou, selon le cas, à l’article 29 sont respectées, les autorités compétentes expliquent les raisons de leur position à l’ABE.

Sur la base des informations reçues de chaque autorité compétente, l’ABE élabore, tient à jour et publie une liste de toutes les formes d’instruments de capital dans chaque État membre qui sont éligibles en tant qu’instruments de [CET 1]. L’ABE élabore et publie cette liste pour la première fois au plus tard le 28 juillet 2013.

L’ABE peut, à l’issue du processus de suivi visé à l’article 80 et au cas où il est manifeste que les instruments en question ne respectent pas les conditions énoncées à l’article 28 ou, selon le cas, à l’article 29, décider de retirer des instruments de capital qui ne sont pas des aides d’État et qui ont été émis après le 28 juin 2013 de la liste et peut faire une annonce à cet effet. »

37      Les articles 28 et 29 du règlement no 575/2013, auxquels l’article 26, paragraphe 3, de ce même règlement renvoie, explicitent les conditions que doivent remplir les instruments de CET 1. L’article 28 du règlement no 575/2013 fixe les conditions applicables aux instruments de capital émis par des établissements de crédit, alors que l’article 29 de ce règlement concerne les conditions propres aux instruments de capital émis par des sociétés mutuelles ou coopératives, des caisses d’épargne ou des établissements analogues.

38      Les parties s’opposent sur l’interprétation de l’expression « accord des autorités compétentes » figurant à l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013. 

39      À cet égard, la requérante soutient que l’accord des autorités compétentes est donné par catégorie d’instruments de capital et se matérialise par l’insertion du type d’instruments en cause sur la liste publiée par l’ABE en application de l’article 26, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 575/2013. Dans la mesure où les actions ordinaires figuraient sur cette liste lorsqu’elle les a répertoriées dans ses instruments de CET 1, elle estime que c’est à tort que la BCE a considéré qu’elle avait méconnu l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. 

40      En revanche, la BCE estime que l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013 implique qu’un établissement de crédit doit demander l’autorisation préalable de l’autorité compétente avant de répertorier un instrument de capital comme un instrument de CET 1, alors même que l’instrument figure sur la liste publiée par l’ABE. Elle en déduit avoir considéré à bon droit, dans la décision attaquée, que la requérante avait violé cette disposition en répertoriant trois émissions d’actions ordinaires parmi ses instruments de CET 1 sans obtenir au préalable son autorisation.

41      L’expression « accord des autorités compétentes » utilisée à l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 n’étant pas définie par ce règlement, il est nécessaire de procéder à son interprétation. 

42      En application d’une jurisprudence constante, aux fins d’interpréter une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement de ses termes, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêt du 7 juin 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, point 41 et jurisprudence citée).

43      S’agissant, en premier lieu, du libellé de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, il en ressort que l’accord de l’autorité compétente doit être obtenu par l’établissement de crédit avant de répertorier ses instruments de capital comme des instruments de CET 1.

44      Il convient de relever que les modalités de manifestation de cet accord de l’autorité compétente ne peuvent être déduites du seul libellé de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, le terme « accord » étant susceptible de désigner, à la fois, une autorisation préalable s’appliquant aux instruments de capital sur une base individuelle et un accord donné globalement par catégorie d’instruments de capital. 

45      À cet égard et contrairement à ce que soutient la requérante, la circonstance que d’autres dispositions du règlement no 575/2013 renvoient explicitement à l’obtention d’une « autorisation préalable » de l’autorité compétente n’implique pas nécessairement que l’utilisation du terme « accord » à l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013 vise un mécanisme différent de celui de l’autorisation préalable. 

46      En effet, il ne ressort pas de la lecture de l’ensemble des dispositions du règlement no 575/2013 qui se réfèrent à l’octroi soit d’un « accord », soit d’une « autorisation préalable » de l’autorité compétente que les modalités d’une approbation de l’autorité compétente varient selon la terminologie utilisée par lesdites dispositions. En outre, il convient de relever que cette distinction ne revêt pas un caractère systématique, dès lors que d’autres versions linguistiques du règlement no 575/2103 ne reprennent pas nécessairement la distinction entre « accord » et « autorisation préalable » figurant dans la version en français de ce règlement.

47      De même, c’est à tort que la BCE soutient que le concept de « catégorie d’instruments » ne figure pas à l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. En effet, dans la mesure où le troisième alinéa de cette disposition se réfère à une « liste de toutes les formes d’instruments de capital dans chaque État membre qui sont éligibles en tant qu’instruments de [CET 1] », publiée par l’ABE, un examen de l’éligibilité des instruments de capital par catégorie est envisagé par l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. Il ne saurait, dès lors, être considéré que la référence aux « instruments de capital » dans le premier alinéa de cette disposition implique nécessairement un examen de chaque instrument de capital sur une base individuelle.

48      S’agissant, en deuxième lieu, de l’interprétation contextuelle de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, la requérante renvoie aux deuxième et troisième alinéas de cette disposition. Ainsi, le deuxième alinéa de cet article viserait un examen de l’éligibilité d’une forme d’instruments de capital par l’autorité compétente avec l’ABE, lequel aboutirait à l’inclusion de ladite forme d’instruments de capital sur la liste publiée par l’ABE au titre du troisième alinéa de ce même article. Cette publication par l’ABE matérialiserait l’accord de l’autorité compétente envisagé à l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013. Une telle publication impliquerait donc que l’instrument répond aux conditions générales énoncées par l’article 28 du règlement no 575/2013 et qu’il appartient aux établissements de crédit concernés de vérifier si l’instrument de capital en question répond aux conditions individuelles prévues à cet article, l’autorité compétente pouvant contrôler, a posteriori, le bien-fondé de cette appréciation.

49      Une telle interprétation ne peut être avalisée. 

50      D’une part, cette interprétation est incompatible avec la différence de nature de la consultation de l’ABE selon qu’elle est envisagée au titre du premier ou du deuxième alinéa de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. En effet, alors que ladite consultation est présentée comme une simple faculté pour les autorités compétentes dans le cadre du premier alinéa, dès lors que lesdites autorités « peuvent consulter l’ABE », le deuxième alinéa de cette même disposition implique, au contraire, une consultation systématique de l’ABE par les autorités compétentes.

51      D’autre part, suivre l’approche de la requérante impliquerait que seul le respect des conditions générales énoncées par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 du règlement no 575/2013 serait contrôlé par l’autorité compétente préalablement au classement d’un instrument de capital comme instrument de CET 1. Ainsi que la requérante le reconnaît elle-même, c’est à l’établissement de crédit qu’il appartiendrait de vérifier si l’émission d’un instrument de capital est conforme aux conditions individuelles prévues par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 de ce règlement.

52      Force est de constater qu’une telle limitation du contrôle des autorités compétentes serait contraire à l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013. Il découle, en effet, de celui-ci qu’un instrument de capital ne peut être répertorié comme instrument de CET 1 qu’après accord des autorités compétentes et que l’évaluation de ces dernières porte sur le respect des conditions énoncées à l’article 28, ou, le cas échéant, à l’article 29 de ce règlement, sans qu’une distinction soit effectuée selon que ces conditions disposent d’une portée générale ou individuelle.

53      Il convient, partant, de considérer que l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 doit être interprété comme envisageant deux prises de décision différentes. D’une part, une décision résultant de la coopération entre les autorités compétentes et l’ABE envisagée à l’article 26, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 575/2013, laquelle concerne l’éligibilité des formes d’instruments de capital et se matérialise par leur inscription sur la liste publiée par l’ABE, envisagée au troisième alinéa de cette disposition. D’autre part, une décision de l’autorité compétente, pour laquelle la consultation de l’ABE n’est qu’une simple faculté, qui vise à vérifier si un instrument de capital répond à l’ensemble des conditions énoncées par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 du règlement no 575/2013, que celles-ci disposent d’une portée générale ou individuelle.

54      Il en résulte que, si l’inclusion d’un instrument de capital sur la liste publiée par l’ABE implique que celui-ci est, en principe, éligible à un classement comme instrument de CET 1, en ce qu’il répond aux conditions générales énoncées par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 du règlement no 575/2013, elle ne permet pas, à elle seule, à un établissement de crédit de le répertorier parmi ses instruments de CET 1. Préalablement, celui-ci doit communiquer cet instrument à l’autorité compétente aux fins qu’elle vérifie concrètement le respect desdites conditions et, notamment, des conditions disposant d’une portée individuelle. 

55      Enfin, en troisième lieu, il convient de prendre en compte l’intention du législateur, à l’occasion de l’adoption du règlement no 575/2013, d’améliorer les aspects qualitatifs et quantitatifs des fonds propres dans le système bancaire, rappelée au considérant 1 du règlement no 575/2013 et réitérée au considérant 72 de ce même règlement. Le considérant 72, notamment, met en exergue la nécessité d’améliorer et d’harmoniser davantage les obligations en matière de fonds propres applicables aux établissements de crédit et se réfère, à cet égard, à un « ensemble strict de critères applicables aux instruments de capital de base ».

56      Il est, dès lors, conforme à l’intention du législateur de privilégier l’interprétation de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013, qui permet le mieux à l’autorité compétente de s’assurer du respect des conditions d’éligibilité d’un instrument à la qualification de fonds propres de la meilleure qualité, à savoir parmi les instruments de CET 1.

57      Or, force est de constater que le contrôle du respect des conditions posées par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 du règlement no 575/2013 est mieux assuré par une procédure d’autorisation préalable que par un système dans lequel la vérification du respect de certaines de ces conditions incomberait, au premier chef, à l’établissement de crédit lui-même, le contrôle de l’autorité compétente n’intervenant qu’à posteriori, sans revêtir un caractère nécessairement systématique. 

58      Les autres arguments avancés par la requérante ne remettent pas en cause le bien-fondé de cette conclusion.

59      Il en est ainsi, notamment, en premier lieu, de la référence à l’interprétation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 qu’aurait privilégiée l’ABE ou l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). À cet égard, il suffit de rappeler que l’interprétation de la législation pertinente par une autorité administrative ne saurait lier le juge de l’Union, lequel demeure seul compétent aux fins d’interpréter le droit de l’Union, en application de l’article 19 TUE (arrêt du 13 décembre 2017, Crédit mutuel Arkéa/BCE, T‑712/15, EU:T:2017:900, point 75).

60      Il en va de même, en second lieu, de la circonstance que le texte de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 a, ultérieurement, été modifié par le règlement (UE) 2019/876 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2019, modifiant le règlement no 575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable net, les exigences en matière de fonds propres et d’engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le risque de marché, les expositions sur contreparties centrales, les expositions sur organismes de placement collectif, les grands risques et les exigences de déclaration et de publication, et le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2019, L 150, p. 1). À cet égard, il suffit de souligner que, s’il ressort du considérant 23 du règlement 2019/876 que l’objectif de cette modification a été d’introduire une nouvelle procédure d’approbation claire et transparente s’agissant du classement d’instruments en CET 1, aucune indication ne peut en être déduite quant au sens de cette disposition avant sa modification.

61      La première branche du premier moyen doit, dès lors, être rejetée.

 Sur le premier grief de la deuxième branche du premier moyen, tiré d’une violation de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013

62      Dans la décision attaquée, la BCE a considéré que la requérante avait commis une infraction à l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, au moins par négligence au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013. 

63      La requérante estime que la BCE a violé l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 en retenant l’existence d’une infraction commise par négligence, dès lors qu’il ne pouvait être considéré qu’elle savait ou aurait dû savoir que son comportement constituait une infraction. Elle rappelle, notamment, avoir suivi l’interprétation favorisée par l’ABE et l’ACPR alors que la BCE n’a fourni aucune ligne directrice portant sur l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 et que la quasi-totalité des établissements de crédit ont retenu la même interprétation. Elle estime, également, qu’une simple divergence d’interprétation n’est pas constitutive d’une faute et qu’elle ne pouvait avoir conscience du caractère infractionnel de son comportement.

64      La BCE soutient que le présent grief doit être rejeté.

65      Selon l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, « [a]ux fins de l’accomplissement des missions que lui confie le présent règlement, lorsque des établissements de crédit, des compagnies financières holdings ou des compagnies financières holdings mixtes commettent, intentionnellement ou par négligence, une infraction […] la BCE peut imposer des sanctions pécuniaires administratives ». 

66      Ainsi que la Cour a eu l’occasion de le souligner, la notion de négligence vise une action ou une omission involontaire par laquelle la personne responsable viole son obligation de diligence (arrêt du 3 juin 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, point 75). En outre, aux fins d’apprécier l’existence d’une telle négligence, il convient de tenir compte, notamment, de la complexité des dispositions en cause ainsi que de l’expérience professionnelle et de la diligence de l’entreprise concernée (voir, par analogie, arrêt du 11 novembre 1999, Söhl & Söhlke, C‑48/98, EU:C:1999:548, point 56).

67      À cet égard, il convient de relever que la requérante, en sa qualité d’établissement de crédit, se devait de faire preuve d’une grande prudence à l’occasion de la mise en œuvre des dispositions du règlement no 575/2013, en prêtant une attention particulière à l’étendue de ses obligations au titre de ces dispositions. 

68      En outre, si l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 n’avait, jusqu’au présent arrêt, pas fait l’objet d’une interprétation par le juge de l’Union, la portée exacte des obligations des établissements de crédit pouvait être déduite d’une analyse attentive de cette disposition, ainsi qu’en atteste le raisonnement figurant aux points 50 à 57 ci-dessus. 

69      En effet, une telle analyse aurait conduit la requérante à la conclusion que la publication effectuée par l’ABE au titre de l’article 26, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 575/2013 et l’accord de l’autorité compétente envisagé au premier alinéa de ladite disposition portaient sur deux questions, certes connexes, mais distinctes : d’une part, l’éligibilité d’un instrument de capital à un classement comme instrument de CET 1 et, d’autre part, la vérification concrète du respect des conditions – notamment de portée individuelle – énumérées par l’article 28 ou, le cas échéant, par l’article 29 dudit règlement. 

70      C’est, dès lors, à juste titre que la BCE a retenu le caractère négligent du comportement de la requérante et conclu qu’elle avait commis une infraction en application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013.

71      Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation de la requérante tirée, en substance, de ce qu’elle aurait suivi l’interprétation figurant dans la clause introductive de la liste publiée par l’ABE, laquelle impliquait qu’elle n’était pas tenue de demander l’autorisation préalable de l’autorité compétente s’agissant du classement parmi ses instruments de CET 1 d’une catégorie d’instruments figurant dans ladite liste.

72      À cet égard, il a déjà été souligné au point 59 ci-dessus que l’interprétation de l’ABE ne saurait prévaloir sur le libellé de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013.

73      Il n’en demeure pas moins que, l’une des fonctions de l’ABE, en application de l’article 8, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 12), étant de « contribuer à l’application harmonisée des actes juridiquement contraignants de l’Union, notamment en participant à l’instauration d’une pratique commune en matière de surveillance », son interprétation du règlement no 575/2013, notamment lorsqu’une disposition n’a pas encore été interprétée par le juge de l’Union, est particulièrement pertinente. 

74      De même, il est exact que, prise isolément, une phrase du point 4 de la clause introductive de la liste publiée par l’ABE pourrait laisser à penser que l’ABE est de l’avis que l’inclusion d’un instrument de capital sur la liste qu’elle publie implique qu’il peut être répertorié parmi les instruments de CET 1, dès lors qu’il est précisé que « [l]’inscription d’un instrument sur la liste implique qu’il remplit les critères d’éligibilité du [r]èglement [no 575/2013] et qu’il peut être inclus dans les [instruments de CET 1] par tous les établissements de l’État membre concerné ».

75      Toutefois, la lecture de cette clause dans son contexte plus général aurait dû amener la requérante à relativiser la portée de cette phrase. En effet, cette possibilité de répertorier les instruments de capital figurant dans la liste publiée par l’ABE parmi les instruments de CET 1 n’est pas présentée par cette dernière comme étant inconditionnelle. Au contraire, il est renvoyé au nécessaire respect des règles de la législation nationale ainsi qu’à l’éventuelle nécessité d’obtenir l’autorisation des autorités compétentes en application du règlement no 575/2013. Si la rédaction de la clause n’est pas d’une grande clarté, il n’en demeure pas moins que la référence à l’éventuel respect d’autres conditions ou à l’obtention d’une autorisation des autorités compétentes aurait dû conduire la requérante à s’interroger sur la portée exacte de ses obligations au titre de l’article 26, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 575/2013.

76      Par ailleurs, il convient de relever que, le 18 avril 2016, Crédit Agricole SA a reçu un courriel de clarification de la BCE portant sur l’étendue de ses obligations au titre de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, lequel a été porté à la connaissance de la requérante. Dans celui-ci, la BCE a indiqué qu’une autorisation préalable était nécessaire avant de classer des augmentations de capital en tant qu’instruments de CET 1 et a explicité la liste des documents qui devaient être fournis.

77      Contrairement à ce que soutient la requérante, le contenu du courriel de la BCE du 18 avril 2016 était sans équivoque en ce qui concernait l’interprétation que cette dernière privilégiait de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013.

78      Pourtant, en dépit de cet avertissement, la requérante a suivi une interprétation divergente et erronée de ses obligations au titre de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, en répertoriant, les 30 juin, 6 juillet et 31 décembre 2016 dans ses déclarations COREP, ses émissions d’actions ordinaires parmi ses instruments de CET 1, sans attendre l’autorisation de la BCE.

79      La requérante fait également valoir, en substance, que le manque de clarté de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 aurait conduit certaines autorités nationales ainsi que de nombreux établissements de crédit à suivre la même interprétation que celle qu’elle a favorisée, ce qui expliquerait la modification de cette disposition par le règlement 2019/876.

80      Une telle circonstance, à la supposer avérée, ne permet cependant pas de démontrer une absence de négligence de la part de la requérante. 

81      En effet, si de tels éléments peuvent être révélateurs de ce que certains opérateurs ont éprouvé des difficultés à l’occasion de l’interprétation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, il n’en demeure pas moins que la prudence et la diligence qu’il peut être escomptées d’un établissement de crédit de l’importance de la requérante auraient dû la conduire à une lecture attentive de cette disposition, laquelle lui aurait permis de lever lesdites difficultés d’interprétation quant à la portée de ses obligations.

82      De même, la requérante ne saurait utilement mettre en exergue l’obligation qu’elle avait de respecter les prescriptions figurant dans la décision de la BCE du 4 décembre 2016 portant sur les exigences de fonds propres du groupe Crédit agricole.

83      Il est, certes, exact que, dans la partie de cette décision portant spécifiquement sur les exigences de fonds propres de la requérante, la BCE lui impose un relèvement du niveau de ses instruments de CET 1 au 30 juin 2016.

84      Il convient également d’observer que, le 24 mai 2016, la requérante avait déposé auprès de la BCE une demande d’autorisation au titre de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, aux fins de pouvoir classer les actions issues de sa première émission parmi ses instruments de CET 1, demande qui était encore pendante au moment où elle a procédé à sa déclaration COREP du 30 juin 2016. 

85      Toutefois, si le délai pris par la BCE dans le traitement de la demande effectuée par la requérante pourrait être une considération pertinente lors de la contestation d’une décision de cette dernière qui imposerait une amende à la requérante pour une infraction à une décision qu’elle aurait adoptée dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle en application du règlement (CE) no 2532/98 du Conseil, du 23 novembre 1998, concernant les pouvoirs de la BCE en matière de sanctions (JO 1998, L 318, p. 4), ledit délai ne peut justifier que la requérante méconnaisse ses obligations au titre de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013, en classant parmi ses instruments de CET 1 des instruments de capital sans avoir obtenu l’autorisation préalable de la BCE. 

86      Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le premier grief de la deuxième branche du premier moyen.

 Sur le second moyen, présenté à titre subsidiaire, tiré de la violation du droit de la requérante d’être entendue

87      La requérante soutient, en substance, que la BCE a méconnu son droit d’être entendue en fondant la décision attaquée sur des éléments de fait ou de droit sur lesquels elle n’avait pas eu l’occasion de faire valoir ses observations au cours de la procédure administrative et rappelle que, en application de l’article 22, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, la BCE ne peut fonder ses décisions que sur les griefs au sujet desquels les parties concernées ont pu faire valoir leurs observations, que ceux-ci aient affecté défavorablement ou non lesdites parties. Elle critique la mise en exergue par la BCE pour la première fois dans la décision attaquée de son interprétation du rapport de l’ABE du 23 mai 2017. 

88      La BCE fait valoir qu’aucun des éléments de fait ou de droit non mentionnés dans le projet de décision de sanction, mais figurant dans la décision attaquée, n’a été susceptible d’affecter défavorablement les droits de la défense de la requérante ou n’a été décisif pour l’issue de la procédure.

89      En application d’une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense, dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci, constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (voir ordonnance du 12 mai 2010, CPEM/Commission, C‑350/09 P, non publiée, EU:C:2010:267, point 76 et jurisprudence citée).

90      L’article 22, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 reflète ce principe, dans la mesure où il prévoit que la BCE donne aux personnes faisant l’objet de la procédure la possibilité d’être entendues et qu’elle ne fonde ses décisions que sur les griefs au sujet desquels les parties concernées ont pu faire valoir leurs observations.

91      Ce principe est explicité tant à l’article 31, intitulé « Droit d’être entendu », qu’à l’article 126, intitulé « Droits procéduraux », du règlement-cadre MSU. 

92      L’article 31 du règlement-cadre MSU trouve à s’appliquer, en vertu de son paragraphe 1, à toute décision de surveillance prudentielle « adressée à une partie qui soit susceptible d’affecter défavorablement les droits de cette partie ». Il prévoit la possibilité pour cette partie d’adresser à la BCE, par écrit, ses observations sur les faits, les motifs et les fondements juridiques pertinents pour la décision de surveillance prudentielle de la BCE, préalablement à son adoption.

93      L’article 126 du règlement-cadre MSU, qui concerne spécifiquement les décisions imposant des sanctions administratives autres que des astreintes, dispose ce qui suit :

« 1. Lors de l’achèvement d’une enquête et avant qu’une proposition de projet complet de décision ne soit élaborée et soumise au conseil de surveillance prudentielle, l’unité d’enquête notifie par écrit à l’entité soumise à la surveillance prudentielle concernée les résultats de l’enquête effectuée et tout grief soulevé à son encontre.

2. Dans la notification prévue au paragraphe 1, l’unité d’enquête informe l’entité soumise à la surveillance prudentielle concernée de son droit de lui présenter des observations écrites concernant ses conclusions sur les résultats factuels et les griefs soulevés à son encontre dans la notification, y compris chaque disposition prétendument violée, et elle fixe un délai raisonnable pour la réception de ces observations. La BCE n’est pas obligée de tenir compte des observations écrites reçues après l’expiration du délai fixé par l’unité d’enquête. »

94      Ainsi que la jurisprudence a eu l’occasion de le souligner à l’égard de l’article 27, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), dont le sens est substantiellement identique à celui de l’article 22, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 et à celui de l’article 126 du règlement-cadre MSU, l’exigence liée aux droits de la défense est respectée dès lors que, d’une part, est envoyée aux parties une communication des griefs qui énonce, de manière claire, tous les éléments essentiels sur lesquels la Commission européenne se fonde à ce stade de la procédure et, d’autre part, la décision ne met pas à la charge des intéressés des infractions différentes des griefs qui leur ont été communiqués au cours de la procédure administrative et ne retient que des faits sur lesquels les intéressés ont eu l’occasion de s’expliquer (voir arrêt du 24 mai 2012, MasterCard e.a./Commission, T‑111/08, EU:T:2012:260, point 266 et jurisprudence citée).

95      À cet égard, il convient de relever que, en application d’une jurisprudence constante relative au respect des droits de la défense au cours des procédures de répression des infractions aux articles 101 et 102 TFUE, cette indication peut être donnée de manière sommaire et la décision finale ne doit pas nécessairement être une copie de la communication des griefs, car cette communication constitue un document préparatoire dont les appréciations de fait et de droit ont un caractère purement provisoire. Sont ainsi admissibles des ajouts à la communication des griefs effectués à la lumière de la réponse des parties, dont les arguments démontrent qu’elles ont effectivement pu exercer leurs droits de la défense. La Commission peut également, au vu de la procédure administrative, réviser ou ajouter des arguments de fait ou de droit à l’appui des griefs qu’elle a formulés (voir arrêt du 24 mai 2012, MasterCard e.a./Commission, T‑111/08, EU:T:2012:260, point 267 et jurisprudence citée).

96      Il résulte de cette même jurisprudence que la communication aux intéressés d’un complément de griefs n’est nécessaire que dans le cas où le résultat des vérifications amène la Commission à mettre à la charge des entreprises des actes nouveaux ou à modifier sensiblement les éléments de preuve des infractions contestées (voir arrêt du 24 mai 2012, MasterCard e.a./Commission, T‑111/08, EU:T:2012:260, point 268 et jurisprudence citée).

97      Enfin, toujours selon la jurisprudence applicable à la répression des infractions aux articles 101 et 102 TFUE, il y a violation des droits de la défense lorsqu’il existe une possibilité que, en raison d’une irrégularité commise par la Commission, la procédure administrative menée par elle ait pu aboutir à un résultat différent. Une entreprise requérante établit qu’une telle violation a eu lieu lorsqu’elle démontre à suffisance, non pas que la décision de la Commission aurait eu un contenu différent, mais bien qu’elle aurait pu mieux assurer sa défense en l’absence de l’irrégularité, par exemple en raison du fait qu’elle aurait pu utiliser pour sa défense des documents dont l’accès lui a été refusé lors de la procédure administrative (voir arrêt du 24 mai 2012, MasterCard e.a./Commission, T‑111/08, EU:T:2012:260, point 269 et jurisprudence citée).

98      Les mêmes principes sont applicables, par analogie, au respect des droits de la défense dans le cadre d’une procédure menée par la BCE à l’égard d’une infraction à une exigence découlant d’actes pertinents directement applicables du droit de l’Union, en application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013.

99      En premier lieu, il convient de souligner que le seul grief fait à la requérante par la BCE – à savoir le classement sans autorisation de certains instruments de capital parmi ses instruments de CET 1, en violation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 – a été formulé, de manière claire, dès la communication des griefs qui lui a été adressée le 10 avril 2017 . 

100    En deuxième lieu, la requérante a été en mesure de s’exprimer sur ce grief, non seulement à l’occasion de sa réponse à ladite communication, mais également dans ses observations sur le projet de décision que la BCE lui a adressé le 9 août 2017. 

101    En troisième lieu, force est de constater qu’il ressort de la lecture de la décision attaquée que l’élément dont la présence pour la première fois dans la décision attaquée est critiquée par la requérante ne peut être considéré comme un nouveau grief.

102    En effet, la référence par la BCE, au point 3.2.2.4 de la décision attaquée, au rapport de l’ABE du 23 mai 2017 a été effectuée aux fins de justifier le bien-fondé de son interprétation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. Or, cette question a été amplement discutée par les parties au cours de la procédure administrative. Plus précisément, il doit être souligné que cette référence a été effectuée par la BCE en réponse à l’argument de la requérante tiré de ce que, à cette même date, l’ABE avait relevé que l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 pouvait donner lieu à des interprétations divergentes. 

103    En outre, pour autant que la requérante critiquerait la référence par la BCE, au point 3.2.4 de la décision attaquée, au fait que le respect de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013 n’aurait « pas [amené la requérante] à déclarer des informations inexactes concernant sa situation prudentielle aux autorités compétentes et au marché », il convient de relever que ladite référence ne peut être considérée comme constituant un nouveau grief. En effet, ce commentaire a été effectué par la BCE dans le cadre de l’appréciation du caractère négligent du comportement de la requérante, en réponse à l’affirmation par celle-ci, dans ses observations du 30 août 2017, qu’elle avait agi « avec prudence et diligence, dans le but d’éviter toute communication erronée sur la situation réelle de ses fonds propres ».

104    Le second moyen doit, dès lors, être rejeté. 

105    Au vu de ce qui précède, il convient de conclure que la requérante n’a pas démontré l’illégalité de la décision attaquée en ce que celle-ci retient l’existence d’une infraction à son égard. 

 Sur la légalité de la décision attaquée en ce qu’elle inflige une sanction pécuniaire administrative à la requérante

106    Par le second grief de la deuxième branche du premier moyen, la requérante soutient que l’imposition d’une sanction pécuniaire administrative est, dans les circonstances de l’espèce, contraire au principe de sécurité juridique. En outre, dans le cadre de la troisième branche du premier moyen, elle estime que la sanction pécuniaire qui lui a été infligée viole le principe de proportionnalité. 

107    Plus particulièrement, dans le cadre de la troisième branche du premier moyen, la requérante conteste non seulement la proportionnalité du principe même de l’imposition d’une sanction, mais également le montant de celle-ci. Elle reproche également à la BCE de ne pas avoir respecté la méthodologie qu’elle prétend, dans ses écritures, avoir suivie aux fins d’apprécier la gravité de l’infraction. En outre, elle souligne que la BCE, pour la première fois devant le Tribunal, a soutenu avoir pris en compte la taille de l’établissement de crédit en cause aux fins de la détermination du montant de la sanction, alors qu’un tel motif ne figurait pas dans la décision attaquée. Elle estime que c’est à tort que la BCE se réfère, dans ce cadre, à une appréciation de la taille des établissements de crédit fondée sur le montant total de leurs actifs sous gestion, plutôt que sur leur chiffre d’affaires, et fait valoir que, en toute hypothèse, ce facteur ne peut pas être pris en compte par le Tribunal, dès lors qu’il n’est pas mentionné dans la décision attaquée. Elle ajoute que l’absence de ce facteur dans ladite décision est constitutif d’une insuffisance de motivation, entachant la décision attaquée d’illégalité. 

108    Force est d’emblée de constater que, pour que le Tribunal soit en mesure d’examiner les critiques de la requérante, il est nécessaire que la décision attaquée explicite, à suffisance de droit, les motifs ayant conduit à la fixation de la sanction imposée à la requérante à un montant de 200 000 euros, représentant 0,001 % du chiffre d’affaires du groupe auquel elle appartient.

109    Le Tribunal estime qu’il est nécessaire d’examiner, à titre liminaire, le caractère suffisamment motivé de la décision attaquée s’agissant de la détermination du montant de la sanction infligée.

110    À cet égard, il convient de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation, le moyen tiré d’un défaut ou d’une insuffisance de motivation de l’acte dont la légalité est contestée constitue un moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office par le juge de l’Union et qui, par conséquent, peut être invoqué par les parties à tout stade de la procédure (arrêt du 13 décembre 2001, Krupp Thyssen Stainless et Acciai speciali Terni/Commission, T‑45/98 et T‑47/98, EU:T:2001:288, point 125). 

111    En outre, cette obligation, pour le juge de l’Union, de relever d’office un moyen d’ordre public doit être exercée à la lumière du principe du contradictoire (voir, en ce sens, arrêt du 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, points 59 et 60). En l’espèce, il convient de relever que la BCE, lors de l’audience, a eu l’occasion de s’exprimer sur le caractère suffisamment motivé ou non de la décision attaquée.

112    Lors de l’audience, la BCE a ainsi soutenu que la décision attaquée était motivée à suffisance de droit. En substance, elle a déclaré avoir fait application d’une méthodologie en deux étapes aux fins de déterminer le montant de la sanction. 

113    Dans le cadre d’une première étape, serait déterminé le montant de base de la sanction encourue. Le point de départ de ce montant de base consisterait à évaluer la gravité de l’infraction en cause, en observant les effets de l’infraction sur la situation prudentielle de l’établissement de crédit concerné et le comportement de cet établissement. La BCE souligne que cet élément figure dans la décision attaquée, dès lors qu’il y est fait référence au montant total des instruments ayant fait l’objet d’un classement erroné. De même, l’illicéité du comportement de l’établissement de crédit serait mise en exergue dans la décision attaquée, dans laquelle la BCE aurait insisté sur le fait que la requérante aurait dû avoir connaissance des obligations qui s’imposaient à elle au titre de l’article 26, paragraphe 3, du règlement no 575/2013. Une fois la gravité de l’infraction déterminée, la BCE intégrerait à l’équation le montant total des actifs sous gestion de l’établissement de crédit. C’est ainsi que le montant de base serait calculé en prenant en compte, en premier lieu, la gravité de l’infraction et le montant total des actifs sous gestion. 

114    Lors d’une seconde étape, ce montant de base serait ajusté afin de tenir compte d’éventuelles circonstances atténuantes ou aggravantes. En l’espèce, la requérante aurait bénéficié de circonstances atténuantes.

115    Lors de l’audience, la BCE a également fait valoir que l’absence, dans la décision attaquée, d’explicitation de la méthodologie permettant de déterminer le montant exact de la sanction avait pour but de préserver le caractère dissuasif de ladite sanction. Il conviendrait d’éviter que les établissements de crédit puissent prévoir le montant des sanctions pouvant être prononcées, ce qui pourrait réduire l’incitation au respect des réglementations prudentielles. Elle a également reconnu que la prise en compte du montant total des actifs sous gestion de la requérante ne figurait pas dans la décision attaquée, mais a estimé que cela n’était pas constitutif d’une insuffisance de motivation, dès lors qu’il s’agissait d’un élément purement objectif.

116    Il importe de rappeler que, en application d’une jurisprudence constante, l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Dans cette perspective, la motivation exigée doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. S’agissant, en particulier, de la motivation des décisions individuelles, l’obligation de motiver de telles décisions a ainsi pour but, outre de permettre un contrôle judiciaire, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité (voir arrêt du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, points 146 à 148 et jurisprudence citée ; arrêts du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, points 114 et 115, et du 13 décembre 2016, Printeos e.a./Commission, T‑95/15, EU:T:2016:722, point 44). 

117    L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de l’acte ou d’autres personnes concernées par celui-ci au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, point 150 ; du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, point 116, et du 13 décembre 2016, Printeos e.a./Commission, T‑95/15, EU:T:2016:722, point 45).

118    Il ressort également de la jurisprudence que la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que la décision lui faisant grief. L’absence de motivation ne saurait, en effet, être régularisée par le fait que l’intéressé apprend les motifs de la décision au cours de la procédure devant les instances de l’Union (arrêts du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, point 149 ; du 19 juillet 2012, Alliance One International et Standard Commercial Tobacco/Commission, C‑628/10 P et C‑14/11 P, EU:C:2012:479, point 74, et du 13 décembre 2016, Printeos e.a./Commission, T‑95/15, EU:T:2016:722, point 46).

119    S’agissant, plus particulièrement, de la motivation des sanctions pécuniaires administratives imposées au titre de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2103, en premier lieu, il convient de rappeler que la BCE est en droit d’infliger une sanction pécuniaire administrative dont le montant maximal peut correspondre à 10 % du chiffre d’affaires annuel total du groupe auquel appartient la personne morale concernée.

120    Il en découle que la BCE dispose d’un large pouvoir d’appréciation s’agissant de la détermination du montant de la sanction pécuniaire. Dans une telle configuration, il est de jurisprudence constante que le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, le droit de l’intéressé de voir motivée la décision en cause à suffisance de droit. C’est seulement ainsi que la Cour et le Tribunal peuvent vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice du pouvoir d’appréciation ont été réunis (arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, point 14, et du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission, C‑405/07 P, EU:C:2008:613, point 56). 

121    Partant, au vu tant du large pouvoir d’appréciation conféré à la BCE par l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 que du niveau très élevé des sanctions pécuniaires administratives encourues, l’obligation de motivation des décisions imposant une telle sanction revêt une importance toute particulière.

122    En deuxième lieu, il convient de relever que la motivation d’une décision infligeant une sanction doit permettre au Tribunal d’apprécier si ladite décision est conforme au droit de l’Union et, notamment, au principe de proportionnalité ainsi que de vérifier si la BCE a fait une juste appréciation des critères figurant à l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1024/2013, lequel met en exergue, outre le caractère proportionné de la sanction, son efficacité et son caractère dissuasif. 

123    Or, pour qu’un tel contrôle puisse être effectué, il est nécessaire que la motivation de la décision attaquée fasse ressortir, à suffisance de droit, la méthodologie suivie par la BCE aux fins de déterminer le montant de la sanction (voir, en ce sens, arrêt du 27 septembre 2006, Jungbunzlauer/Commission, T‑43/02, EU:T:2006:270, point 91) ainsi que la pondération et l’évaluation qu’elle a faites des éléments pris en considération (voir, en ce sens, arrêt du 8 décembre 2011, Chalkor/Commission, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, point 61).

124    Ainsi, il a été considéré que, lorsqu’une décision de la BCE s’inscrivait dans le prolongement de l’avis de la commission administrative de réexamen, les explications y figurant pouvaient être prises en compte aux fins d’examiner le caractère suffisamment motivé de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, point 92). En outre, toujours au titre du contexte dans lequel s’inscrit une telle décision, il a été jugé, de manière itérative, qu’une décision se plaçant dans la ligne d’une pratique décisionnelle constante pouvait être motivée de manière sommaire, notamment par une référence à cette pratique (arrêts du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, C‑350/88, EU:C:1990:71, point 15, et du 8 novembre 2001, Silos, C‑228/99, EU:C:2001:599, point 28). De même, la publication par l’institution défenderesse de la méthodologie qu’elle entend suivre à l’occasion de la mise en œuvre de son pouvoir de décision est de nature à alléger son obligation de motivation de ses décisions individuelles, pour autant qu’elle fasse application de ladite méthodologie. 

125    Toutefois, en l’espèce, la décision attaquée n’a pas été adoptée dans le prolongement d’un avis de la commission administrative de réexamen et aucune pratique antérieure de la BCE n’existe s’agissant de l’imposition d’une sanction pécuniaire administrative, en application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013. Au surplus, la BCE n’a pas rendu publique la méthodologie qu’elle entendait appliquer aux fins de déterminer le montant des sanctions infligées au titre de cette disposition.

126    Partant, le caractère suffisamment motivé de la décision attaquée doit être apprécié sur la seule base des motifs figurant dans cette décision. 

127    C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de vérifier si la BCE a satisfait, en l’espèce, à son obligation de motivation. 

128    Le point 4.1.2 de la décision attaquée, intitulé « Montant de la sanction », est rédigé comme suit :

« Afin de déterminer la sanction administrative à infliger, la BCE a pris en compte les circonstances suivantes :

4.1.2.1. En ce qui concerne la gravité de l’infraction, la BCE tient compte du fait que l’entité soumise à la surveillance prudentielle a inclus de façon incorrecte des instruments de capital dans ses instruments de CET 1 pour un montant total de 898,8 millions [d’euros], ce qui représente 224 points de base du ratio de [CET 1] de l’entité soumise à la surveillance prudentielle, sur base consolidée, au 30 juin 2016. 

4.1.2.[2]. En outre, la BCE prend en considération le fait que la violation a eu lieu au cours de trois périodes de déclaration trimestrielles consécutives en 2016.

4.1.2.[3]. En ce qui concerne la gravité du manquement commis par l’entité soumise à la surveillance prudentielle, la BCE considère que l’infraction a été commise au moins par négligence. [I]ntentionnellement. En particulier, l’illicéité du comportement répréhensible est établie au vu des circonstances décrites à la section 3.3. L’entité soumise à la surveillance prudentielle avait connaissance de l’obligation d’obtenir l’autorisation préalable de la BCE avant de classer les instruments de capital comme instruments de CET 1. La BCE a accordé à l’entité soumise à la surveillance prudentielle suffisamment de temps (presque sept mois) pour prendre les mesures de mise en conformité avec les exigences du deuxième pilier applicables au 30 juin 2016. Néanmoins, l’entité soumise à la surveillance prudentielle n’a présenté les demandes d’obtention de l’autorisation obligatoire de la BCE que le 24 mai 2016 et le 6 juillet 2016, n’a pas même attendu un mois pour obtenir l’autorisation de la BCE susmentionnée et a décidé de classer ses instruments de capital comme instruments de CET 1 avant d’obtenir cette autorisation afin de respecter le délai imposé par la BCE pour se conformer aux exigences du deuxième pilier.

4.1.2.4. La BCE tient également compte des circonstances atténuantes suivantes :

–        le fait qu’à la suite de la demande de l’entité soumise à la surveillance prudentielle, la BCE a accordé l’autorisation de classer les émissions comme instruments de CET 1 […] 

–        [le] fait que sept mois se sont écoulés entre la présentation de la demande par l’entité soumise à la surveillance prudentielle et la notification de la décision par laquelle la BCE a accordé l’autorisation, en date du 4 janvier 2017 […] 

Par conséquent, eu égard à l’ensemble des éléments mentionnés ci-dessus, y compris les arguments soulevés par l’entité soumise à la surveillance prudentielle dans ses observations écrites, et compte tenu du principe de proportionnalité qui guide la BCE dans l’exercice de ses pouvoirs de sanction, la sanction administrative est fixée à 200 000 euros, ce qui représente 0,001 % du chiffre d’affaires annuel total de l’exercice 2017 du groupe soumis à la surveillance prudentielle auquel l’entité soumise à la surveillance prudentielle appartient et garantit un effet dissuasif crédible et efficace pour éviter qu’une telle infraction ne soit commise à l’avenir. »

129    Au point 4.2.4 de la décision attaquée, la BCE a ajouté « que la sanction administrative imposée n’ex[cédait] pas 10 % du chiffre d’affaires annuel total du groupe soumis à la surveillance prudentielle auquel [la requérante] appart[enait], pour l’exercice précédant la date de la décision [attaquée] ».

130    Force est de constater que ce passage de la décision attaquée ne fournit pas de précisions quant à la méthodologie appliquée par la BCE aux fins de déterminer le montant de la sanction infligée, mais se contente de mettre en exergue quelques considérations sur la gravité de l’infraction, sa durée, la gravité du manquement reproché à la requérante ainsi que l’assurance que des circonstances atténuantes auraient été prises en compte.

131    Tels qu’ils sont rédigés, les points 4.1.2.1 à 4.1.2.4 de la décision attaquée ne permettent ni à la requérante de comprendre la méthodologie privilégiée par la BCE ni au Tribunal d’exercer son contrôle de légalité sur la sanction imposée.

132    La circonstance que la BCE ait explicité, dans son mémoire en défense, puis lors de l’audience, la méthodologie qu’elle aurait appliquée en l’espèce ne saurait remédier à cette insuffisance, dès lors que, en application de la jurisprudence citée au point 118 ci-dessus, elle ne pouvait régulariser une motivation insuffisante en communiquant les motifs de la décision au cours de la procédure devant le Tribunal. Par ailleurs, la requérante était en droit de connaître la méthode de calcul du montant de la sanction qui lui a été infligée, sans être obligée, pour ce faire, d’introduire un recours devant le Tribunal. 

133    En outre, les points 4.1.2.1 à 4.1.2.4 de la décision attaquée ne fournissent pas les informations minimales qui auraient pu permettre de comprendre et de vérifier la pertinence et la pondération des éléments pris en considération par la BCE dans la détermination du montant de la sanction.

134    Si, au point 4.1.2.1 de la décision attaquée, portant sur la gravité de l’infraction, la BCE souligne que les instruments de capital classés sans autorisation représentaient 224 points de base du ratio de CET 1 de la requérante, elle ne fournit pas d’explication additionnelle quant au degré de gravité d’un tel manquement sous l’angle du respect des obligations prudentielles incombant à la requérante. 

135    En outre, si au point 4.1.2.4 de la décision attaquée la BCE assure qu’elle a pris en compte en tant que circonstances atténuantes, d’une part, le fait qu’elle a finalement autorisé la requérante à classer les instruments en cause parmi ses instruments de CET 1 et, d’autre part, le délai de sept mois qui s’est écoulé entre la présentation de la demande de la requérante et la notification de la décision attaquée, aucune indication n’est fournie pour expliquer de quelle manière et selon quelle pondération ces éléments ont été pris en compte dans la détermination du montant final de la sanction.

136    Par ailleurs, il convient de relever que la BCE a uniquement mentionné la taille du groupe auquel la requérante appartenait, et non celle de la requérante, alors même que l’infraction a seulement été imputée à cette dernière. 

137    Force est de constater que, en ne faisant pas figurer, dans la décision attaquée, la taille de l’établissement de crédit auteur de l’infraction en cause, la BCE a omis de mentionner un élément qui, selon ses propres déclarations devant le Tribunal, était particulièrement pertinent pour la détermination du montant de la sanction.

138    En effet, l’absence de mention de la taille de l’établissement de crédit concerné empêche le Tribunal d’exercer son contrôle sur l’appréciation par la BCE des critères d’efficacité, de proportionnalité et de dissuasion figurant à l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1024/2013.

139    Devant le Tribunal, la BCE a soutenu qu’elle avait pris en compte la taille de l’établissement concerné lors de la détermination du montant de la sanction sous la forme de son montant total d’actifs sous gestion. Toutefois, en application de la jurisprudence citée au point 118 ci-dessus et pour des motifs analogues à ceux exposés au point 132 ci-dessus, une explicitation fournie à ce stade ne peut être prise en compte aux fins d’apprécier le respect, par la BCE, de l’obligation de motivation qui lui incombe.

140    Par ailleurs, la circonstance, mise en exergue par la BCE lors de l’audience, qu’il s’agit prétendument d’un élément « objectif » ne saurait dispenser celle-ci d’expliciter ce facteur dans la décision attaquée, ne serait-ce qu’aux fins d’expliquer de quelle manière et selon quelle pondération il a été pris en compte dans la détermination du montant de la sanction imposée à l’établissement de crédit en cause. 

141    Il découle de ce qui précède que la sanction infligée à la requérante est entachée d’une insuffisance de motivation et doit, partant, être annulée sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs soulevés à cet égard.

142    L’appréciation de la BCE portant sur le montant de la sanction pécuniaire administrative étant détachable du reste de la décision attaquée, celle-ci ne doit être annulée que dans la mesure où elle impose une sanction pécuniaire administrative à la requérante d’un montant de 200 000 euros. 

 Sur les dépens

143    Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. 

144    En l’espèce, la requérante a, pour partie, succombé et, pour partie, obtenu satisfaction, dès lors que la décision attaquée est annulée dans la seule mesure où elle lui impose une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 200 000 euros. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation des circonstances de la cause en décidant que chacune des parties supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)

déclare et arrête :

1)      La décision ECB/SSM/2018-FRCAG-77 de la Banque centrale européenne (BCE), du 16 juillet 2018, est annulée en ce qu’elle inflige à CA Consumer Finance une sanction pécuniaire administrative d’un montant de 200 000 euros.

2)      Le recours est rejeté pour le surplus.

3)      CA Consumer Finance est condamnée à supporter ses propres dépens.

4)      La BCE est condamnée à supporter ses propres dépens.

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